Almir Morgado

Entidades Paraestatais
e Terceiro Setor

Eugênio Maria Gomes[1], em sua dissertação de Mestrado, assevera que durante séculos, o primeiro setor, representado pelos governos e os órgãos que o compõem, ditou e comandou transformações no mundo inteiro. Este setor, mais que respeitado, foi temido durante longos anos. A partir do século passado, os governos que foram aderindo ao processo de democratização ganharam respeito e eram tidos como guias da sociedade.

Porém, essa confiança nos governos e no processo político diminuiu, basicamente, em função dos escândalos, da corrupção e da visível falta de responsabilidade social, levando as pessoas, no mundo todo, a questionarem a autoridade concedida ao sistema de poder então vigente.

Tal mudança relacionou-se ao advento da industrialização, a partir da qual a sociedade iniciou uma convivência com um novo momento histórico, que possibilitou a geração de riquezas através da produção, o acesso a bens de consumo nunca antes imaginado, a troca de trabalho por dinheiro e, principalmente, a realização do sonho de muitos de gerirem seu próprio negócio.

Neste novo contexto social, o Poder, até então concentrado e exercido por reis, generais e coronéis, é subdividido, caracterizando, assim, o surgimento do segundo setor, denominado setor produtivo - que é formado pelas empresas comerciais e de serviços, entidades agrícolas e industrias.

É inegável que a industrialização, a tecnologia, o processo de globalização, entre outros adventos da era moderna, trouxeram benefícios fantásticos à humanidade. No entanto, esses processos, aliados à ineficácia dos governos e ao aumento populacional, fizeram crescer ainda mais, e de maneira significativa, as diferenças no poder aquisitivo das pessoas. O déficit social nunca foi tão intenso, existindo, segundo dados da ONU (Organização das Nações Unidas), quase um terço da população mundial passando por privações básicas, relacionadas à alimentação, saúde e educação.

Os graves problemas sociais percebidos em todo o mundo acarretaram o surgimento do terceiro setor, que engloba todas as Organizações Não Governamentais, as Entidades Filantrópicas, Instituições Religiosas, Fundações e Associações de Interesse Social voltadas quase que exclusivamente para o atendimento da sociedade em seus projetos sociais e culturais, atuando nas áreas da educação, saúde, saneamento básico, no atendimento a pessoas carentes ou a um público específico, enfim, no bem-estar da sociedade como um todo.

O quarto setor, por sua vez, corresponde àquele formado pela chamada economia informal, que no Brasil abriga quase um terço da população ativa em exercício de subemprego, cujo surgimento também se deve aos graves problemas sociais da atualidade e a incapacidade do setor produtivo formal de absorver o crescente contingente populacional, resultado do amadurecimento etário da população e da estrutural contradição capitalista.

Há ainda aqueles que mencionam um quinto setor – ou o não setor, formado pelos excluídos sociais, aquela parcela mais pobre da sociedade, que vagueia na marginalidade.

A existência das organizações não governamentais independe de lucro. Elas não são controladas pelo mercado, mas sim pela vontade de seus colaboradores e do resultado das ações implementadas.

O campo de atuação é fértil - no Brasil existem milhões de pessoas vivendo em condições de extrema pobreza -, atendidas, não apenas pelo Poder Público, mas, principalmente, pelas organizações que compõem o Terceiro Setor. O voluntariado brasileiro é grande e dedicado, composto por um número muito grande de pessoas ocupadas, advindas de todas as classes sociais e de todos os outros setores, atuando em Entidades sem fins lucrativos, voltadas para demandas de base popular, complementando e, às vezes, suplantando as ações do Estado no atendimento ao público do Quinto Setor - também denominado de “não-setor” -, que abrange todos os excluídos da sociedade em decorrência da miséria absoluta em que vivem, sem espaço específico para reivindicações.

O Terceiro Setor ganha, a cada dia, o respeito e a admiração das pessoas, quer pela melhor utilização das verbas destinadas aos programas de promoção social, ou pelo desenvolvimento consciente da cidadania, pela maneira ética e equilibrada com que propõe e implementa suas ações, bem como pela valorização das soluções advindas da própria comunidade.

Neste diapasão surgiram as denominadas Organizações Sociais (OS) e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP).

As Organizações Sociais são um novo tipo de entidade disciplinadas, na esfera federal, pela Lei nº 9.6.377/98. Di Pietro as define como “pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos instituídas por iniciativa de particulares, para desempenhar serviços sociais não exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalização do Poder Público, mediante vínculo jurídico instituído por meio de contrato de gestão”. [2]

Estas entidades atuam na área de ensino, pesquisa científica e tecnológica, proteção do meio ambiente, cultura e saúde. Não exercem serviços públicos delegados, e sim atividades privadas com incentivo do poder público, dado seu caráter de utilidade pública.

Ressalva, a doutrina, no entanto, que se a Organização Social vier a absorver atividades antes exercidas por entidades da administração pública, haverá, no caso, prestação de serviço público (por delegação), caso em que, estas entidades estariam sujeitas às normas legais que incidem sobre esta matéria.[3]

É que algumas Organizações Sociais tem sido criadas para absorver atividades sociais antes prestadas por entidades da Administração Pública, numa clara tentativa de excluir a incidência das regras publicistas, na medida em que tais atividades passem a ser desempenhadas por entidades não integrantes da Administração Pública.

O contrato de gestão – art. 37, parágrafo 8º da Constituição Federal é o instrumento jurídico do qual se utiliza o Estado para transferir para a Organização Social a atividade antes desempenhada por entidade administrativa, “de forma a diminuir o tamanho do aparelhamento da Administração Pública”.[4]

As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) foram introduzidas nos ordenamento jurídico pátrio pela Lei nº 9.790/99. Trata-se de outra modalidade de qualificação a ser atribuída a pessoa jurídica de direito privado, desprovida de finalidade lucrativa, instituída para atender as necessidades coletivas, sem, no entanto, caracterizar-se como serviço público. Para tanto, estão habilitadas a receber recursos ou bens públicos a serem utilizados em suas atividades.

O instrumento que as habilita a receber recursos e bens públicos é o Termo de Parceria, e as atividades que constituirão seus objetivos sociais acham-se descritas no Art.3º da Lei 9.970/99, quais sejam, a promoção da assistência social; promoção da cultura, defesa e preservação do patrimônio histórico e artístico; promoção gratuita da educação; promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza; desenvolvimento de tecnologias alternativas, dentre outras.

Distinguem-se as Organizações Sociais das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, porque, as primeiras, através da celebração de contrato de gestão com o Poder Público, desempenharão atividades antes exercidas por aquele, preenchendo o espaço deixado pela extinção de entidade administrativa, exercendo, pois, serviço público. Já as OSCIP exercem atividades mais amplas, e através do termo de parceria, atuarão cooperando com o Estado nas atividades voltadas ao atendimento às necessidades coletivas.

O importante salientar é que todas estas entidades integram o terceiro setor, porque nem se enquadram inteiramente como entidades privadas, nem integram a Administração Pública Direta ou Indireta. Incluem-se entre as chamadas organizações não governamentais, e todas elas, enquadram-se na expressão entidade paraestatal, juntamente com os serviços sociais autônomos – entes privados de colaboração com o Poder público.[5]

Portanto, tanto as Organizações Sociais bem como as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público formam, juntamente com o sistema “S”, os serviços sociais autônomos[6] (o SESI, o SESC etc.) e as demais entidades privadas sem fins lucrativos e de utilidade pública de apoio (em especial, as fundações particulares, associações e cooperativas), as denominadas entidades paraestatais, segundo Di Pietro.

É que como já foi dito anteriormente, o termo paraestatal sempre causou certa perplexidade na doutrina brasileira, mas hoje, a controvérsia está pacificada, entendo-se que se tratam de entidades privadas, que colaboram com o Estado na prestação de serviços de utilidade pública, sem fins lucrativos, podendo contar, para tanto, de relativa atenção e estímulo por parte do estado.

As entidades paraestatais integram juntamente com as demais entidades particulares anteriormente citadas o denominado Terceiro Setor.

• Egresso da tradicional Faculdade Nacional de Direito da UFRJ, especializou-se em Direito Administrativo e Direito e Processo do Trabalho. No magistério Jurídico desde 1986, atua na preparação para concursos públicos na área jurídica e geral no Rio de Janeiro, Brasília e Minas Gerais. Autor de obras de Direito Administrativo e Direito do Trabalho pelas Editoras Impetus e Elsevier. Atualmente, é Coordenador do Curso de Pós-graduação em Direito Público na UNEC/MG, Professor de Direito Administrativo na Pós-graduação da UVA, Professor de Direito Administrativo na Pós-graduação da UGF, Professor do Curso de Graduação da FABEC/RJ e Diretor-Geral do CE Nilo Peçanha da SEE/RJ. No Rio de Janeiro, atua na preparação para concursos públicos no Curso Gabarito, no Metta Cursos Jurídicos e na Academia do Concurso Público.

••Formado pela conceituada Faculdade de Engenharia da Universidade Católica de Minas Gerais – PUC/MG especializou-se em Administração pela Faculdade Machado Sobrinho de Juiz de Fora, concluindo o Mestrado pela Fundação Pedro Leopoldo/MG. Articulista e Ensaísta, atualmente é Doutorando em Administração na UDE/Montevideo. Exerceu, dentre outros, o Cargo de Secretário Municipal de Governo e Ação Social, e, desde 1999, atua no Magistério superior, lecionando na Graduação e na Pós-Graduação do Centro Universitário de Caratinga-UNEC/MG, onde também é Pró-Reitor de Administração e Finanças.