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Seguindo os padrões dos mercados
supervisionados e submetidos ao poder de
polícia das autoridades reguladoras, as
empresas de seguro, previdência privada aberta
e de capitalização convivem com a existência
de uma taxa de fiscalização, com recursos
revertidos para a Autarquia, que exerce o
poder de polícia.
Funda-se a tributação não apenas nas
estruturas conhecidas das taxas (art. 145, II,
CRFB, e arts. 77 e 78 do Código Tributário
Nacional), mas, principalmente, na competência
da União Federal para o setor, ex vi a
atribuição do art. 22, VII, também do texto
constitucional.
No Brasil, o aparecimento mais claro da missão
regulatória acompanhou a evolução da
burocracia estatal, sendo que os órgãos mais
marcantes dessa função ganham estabilidade
institucional a partir da reforma
administrativa iniciada na década de 1960.
Consolidam-se, nesse momento, o Conselho
Administrativo de Defesa Econômica (CADE),
o Banco Central do Brasil (BACEN)
e a Superintendência de Seguros Privados (SUSEP),
dentre outros, que antecederam as atuais
Agências Reguladoras independentes.
No caso do mercado segurador, apesar de criada
a Superintendência naquela década, a
designação de recursos tributários e a criação
de taxa para o financiamento da estrutura
autárquica criada somente ocorreu com a
promulgação da Lei n° 7.944, de 20 de dezembro
de 1989.
Edificada no poder de polícia da SUSEP, aquela
taxa possuía alíquota específica fundada em
tabela com a segmentação das atividades,
unidades da federação e faixas de patrimônio
líquido das pessoas jurídicas daqueles setores
de seguro, previdência privada aberta e de
capitalização.
Contudo, a arquitetura traçada foi agitada
pela abertura do mercado na parte do resseguro
com a Lei Complementar n° 126, de 15 de
janeiro de 2007. Alterando parcialmente o
Decreto-Lei n° 73, de 21 de novembro de 1966,
dispôs sobre a política de resseguro,
retrocessão e sua intermediação, mas
determinou que a taxa de fiscalização a ser
paga pelos resseguradores locais e admitidos
seria estipulada na forma da lei, conforme o
art. 7° da referida lei complementar.
Apesar daquela previsão em 2007, a instituição
do novo modelo de taxa somente veio à tona com
a Medida Provisória n° 472, de 15 de dezembro
de 2009, recentemente transformada na Lei n°
12.249, de 11 de junho de 2010. Como esses
dois veículos normativos trataram de diversos
assuntos, destacamos que a estrutura da taxa
do mercado segurador está compreendida nos
arts. 48 a 58 do ato final de conversão.
Grande parte do arcabouço tributário da nova
lei aproveitou o já contido na figura
anterior, notadamente no que tange ao
reconhecimento do fato gerador o exercício do
poder de polícia atribuído à SUSEP (art. 50).
Contudo, motivada pela abertura do mercado
mencionada, a definição dos contribuintes
abraçou não apenas sociedades seguradoras,
sociedades de capitalização e entidades
abertas de previdência complementar, mas
também resseguradores locais e admitidos (art.
51).
Essa estipulação, além de cumprir a diretriz
do art. 7° citado, também se funda na
classificação estabelecida no novo marco
regulatório do resseguro – art. 4° da LC 126
–, que categorizou as operadoras em locais,
admitidos e eventuais. Esta última forma, como
não possui sede ou sequer escritório de
representação no território nacional,
naturalmente, não foi atingida pela norma de
incidência tributária.
Nesse novo modelo, a taxa desse mercado mantém
recolhimentos trimestres apurados com base em
tabela (Anexo I da Lei) de alíquota
específica, mas alterando a antiga sistemática
da base de cálculo com base no patrimônio
líquido para a margem de solvência do setor.
Solvência, no senso geral, é o estado em que
se encontra um organismo econômico que dispõe
de meios pecuniários e valores realizáveis
suficientes para satisfazer integralmente suas
obrigações quando vencerem e se tornarem
exigíveis. Assim, diz-se solvente o sujeito de
direito cujo ativo, comercial ou não,
mostra-se suficiente para cobrir inteiramente
o passivo. Em linguagem coloquial, aquele que
se acha em condições de satisfazer
pecuniariamente o que deve. Ou seja, aquele
que paga suas dívidas.
A avaliação de solvência de uma seguradora ou
desses outros entes submetidos ao poder de
polícia da SUSEP possui natureza
probabilística, que leva em conta várias
ocorrências – por exemplo, a despesa com os
sinistros, que representa uma variável
aleatória pela própria natureza do mecanismo
de prestação dos serviços. Ademais, para a
aferição dessa solvência, é necessário
investigar uma série de fatores, tais como a
constituição adequada das provisões técnicas,
a gestão apropriada dos ativos dados como
cobertura das provisões, a necessidade de
capital para eventuais perdas, etc.
A ação estatal, nesse aspecto, deve visar
precipuamente ao acompanhamento eficiente da
capacidade de as empresas honrarem seus
compromissos, zelando pelo interesse dos
consumidores e interessados, bem como
executando um monitoramento constante do
desempenho do mercado. A análise
global de uma empresa que opera com riscos
aleatórios induz a uma aferição matemática que
representa a margem de solvência a ser
preservada.
Em breve escorço histórico, lembramos que o
cálculo da margem de solvência iniciou-se com
estudos avançados na Europa, concluindo-se,
com base na Teoria Coletiva do Risco, que a
atividade seguro, exercida empresarialmente,
poderia ser definida como um processo
estocástico. Como tal, sob certas
circunstâncias político-econômicas, as
empresas deveriam apresentar-se solventes, com
certo grau de probabilidade, ou seja, o ativo
excedendo o passivo com certa "margem de
segurança", em relação ao excesso admitido
como "reserva global de contingência".
À grandeza de "reserva global de
contingência", em relação à "margem de
segurança", convencionou-se chamar "margem de
solvência". Os referidos estudos foram
simplificados por economistas, que adotaram a
sistemática constante de diretivas da
Comunidade Econômica Europeia referentes aos
seguros direitos vida e não vida. Partindo
dessas avaliações, tomou-se comum o estudo e
introdução dos conceitos e regulamentação da
margem de solvência em toda a comunidade de
seguros.
No Brasil, a partir de 1971, o
Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP)
fixou parâmetros para o controle da solvência
das seguradoras, publicando resoluções em que
se estabeleceram critérios para constituição
das provisões técnicas, de capital mínimo e,
mais tarde, parâmetros de margem de solvência.
A abordagem do regulador brasileiro seguiu o
modelo utilizado no mercado europeu, que é bem
mais simples que o norte-americano, mas
igualmente eficiente.
Essa margem representa, portanto, um parâmetro
de mensuração próprio do setor, demanda a
verificação específica de cada empresa e deve
constituir, pois, uma garantia adicional aos
fundos atuarialmente calculados, formada como
um "ativo guarda-chuva" destinado a garantir
os desvios dinâmicos de solvência que possam
vir a comprometer o patrimônio da seguradora.
Em razão desse critério próprio e para
cumprimento da reserva de lei e da tipicidade,
pontua o novel diploma que se deve considerar
não apenas a existência dos prêmios de seguro
ou dos patamares de sinistro de cada pessoa
jurídica, mas também os elementos próprios do
setor para melhor aferição dos riscos
assumidos por cada personagem do sistema
nacional de seguros.
Para tanto, esclarece o art. 49 que deve ser
considerado o prêmio retido, assim
compreendido não apenas aqueles emitidos em
razão dos contratos subscritos, mas com as
devidas deduções das restituições e as cessões
de risco realizadas.
De igual forma, para melhor ponderação dos
critérios próprios, devem ser verificados os
patamares de sinistro retido, englobando o
nível total deste, afora os sinistros
correspondentes a cessões de risco. Esses dois
elementos são fundamentais para a adequada
compreensão da tributação no setor, uma vez
que representam o melhor retrato da atividade
securitária que naturalmente convive com a
cessão de riscos e prêmios para dispersão dos
riscos.
Justamente neste ponto reside a principal
novidade da taxa, já que a lei cuidou da
definição dos padrões de cálculo para cada um
dos segmentos. Fica explícita não somente sua
base de cálculo da taxa de fiscalização, como
também os elementos que a compõem, ou seja, os
prêmios e os sinistros.
Na forma do art. 52 da Lei n° 12.249, de 2010,
surge a necessidade de se aplicar uma fórmula
para alcançar o valor da margem de solvência,
associado aos parâmetros da tabela constante
no Anexo I do diploma legal. Essa sistemática
com as duas variáveis (prêmios e sinistros)
explicita, de forma direta, a capacidade
contributiva das empresas e organizações
reguladas.
Tal sentido caminha na mesma direção já
traçada pela Suprema Corte, que, ao analisar a
taxa de fiscalização decorrente do poder de
polícia da Comissão de Valores Mobiliários (CVM),
conclui:
A base de cálculo dessa típica taxa de polícia
não se identifica com o patrimônio líquido das
empresas, incorrendo, em consequência,
qualquer situação de ofensa à cláusula
vedatória inscrita no art. 145, § 2º, da
Constituição da República. O critério adotado
pelo legislador para a cobrança dessa taxa de
polícia busca realizar o princípio
constitucional da capacidade contributiva,
também aplicável a essa modalidade de tributo,
notadamente quando a taxa tem, como fato
gerador, o exercício do poder de polícia.
De igual forma, amparada nas lições colhidas
da taxa de fiscalização do mercado de
capitais, esse formato da utilização de
alíquotas específicas com base em faixas para
a identificação dos contribuintes efetiva os
ditames constitucionais da igualdade,
observando-se as conclusões do escólio do
Pretório Excelso:
[...] 3. Ausência de violação ao princípio da
isonomia, haja vista o diploma legal em tela
ter estabelecido valores específicos para cada
faixa de contribuintes, sendo estes fixados
segundo a capacidade contributiva de cada
profissional. 4. Taxa que corresponde ao poder
de polícia exercido pela Comissão de Valores
Mobiliários, nos termos da Lei nº 5.172, de
1966 – Código Tributário Nacional. [...].
Outrossim, essa técnica resultante da inclusão
dos parâmetros prêmios e sinistros na lei da
taxa reflete ainda adequadamente o binômio
capacidade contributiva vs. custo da
atividade estatal, considerando que aquela
medida de solvência havida na norma também
reflete as medidas de polícia necessárias para
a regulação e controle setorial.
Ainda no aspecto quantitativo, a adoção do
tributo de forma fixa na base daquelas tabelas
e variáveis mencionadas acima afasta qualquer
eventual debate sobre a constitucionalidade da
base de cálculo adotada, uma vez que,
definitivamente, não emprega a matéria
tributável integral de qualquer imposto.
Nesse contexto, a referida mensuração da taxa,
além de bem representar a capacidade
contributiva das organizações jurídicas
reguladas, coaduna-se com a interpretação
definida pelo Supremo Tribunal Federal na
Súmula Vinculante n° 29
no início deste ano de 2010.
Por tudo isso, essa nova hipótese tributária
consolida os melhores aspectos e parâmetros do
setor e das taxas de polícia do mercado
financeiro, mantendo, no mais, aspectos da
estrutura anterior, tal qual o recolhimento
trimestralmente até o último dia útil do
primeiro decêndio dos meses de janeiro, abril,
julho e outubro de cada ano (art. 53 Lei nº
12.249, de 2010), com apuração pelas
demonstrações financeiras encerradas em 30 de
junho e 31 de dezembro (art. 53, parágrafo
único).
Por fim, importa destacar que a nova taxa já
produz os seus efeitos neste exercício de
2010, considerando a publicação da medida
provisória ainda em dezembro de 2009. Tanto
assim que, explicitamente, determina o art.
139, II, da Lei n° 12.249, de 2010 a produção
de efeitos a partir do segundo trimestre,
respeitada regra nonagesimal. E, como não
poderia deixar de ser, expressa revogação
(art. 140, I, da Lei n° 12.249, de 2010) da
Lei n° 7.944, de 1989. Cabe apenas agora
convivermos com esse remodelado tributo.
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